О повышении роли стратегий социально-экономического развития в России как проводника общественных интересов и о том, как в этом могут помочь принципы научной школы Центра стратегий регионального развития.
В последние годы в России все больше внимания уделяют разработке стратегий социально-экономического развития субъектов и муниципальных образований. Деятельность органов власти в регионах и на местах активно перестраивается с учетом отечественного и зарубежного опыта, к разработке документов подключаются ученые и экспертное общество. Одной из главных академических структур, которые помогают регионам в разработке собственных стратегий, является Центр стратегий регионального развития Института прикладных экономических исследований (ИПЭИ) РАНХиГС. Корреспондент ИА Regnum поговорил с кандидатом экономических наук, директором Центра Владимиром Комаровым о том, какое значение играет разработка стратегий в России, как она влияет на развитие диалога гражданского общества и власти и как этому способствует созданная в Центре собственная «научная школа» в области стратегирования.
Как развиваться регионам и что им мешает?
- Поясните, пожалуйста, в чем состоит основное отличие предлагаемых вами подходов к стратегированию от тех, к которым обычно прибегают региональные и муниципальные чиновники?
- Наш подход можно назвать более прогрессивным, я бы выделил несколько ключевых отличий.
Во-первых, мы ориентируемся на конкретные потребности людей, я это называю «человеко-ориентированный подход». Он более эффективен, чем гонка за абстрактными цифрами развития экономики в попытках выполнить формальные поручения сверху.
Во-вторых, процедура разработки стратегий открыта и публична. Решения принимаются совместно с гражданами, проводится большое количество опросов и интервью.
И в-третьих, мы выявляем и стараемся максимально продвигать те решения и проекты, которые обеспечивают прогресс сразу по множеству направлений: социальному, экологическому и экономическому. Важно уходить от парадигмы первичности развития экономики и на первое место ставить качество жизни каждого и создание возможностей для самореализации каждого.
Зачастую бывает так: мы с вами все делаем, чтобы рос валовой региональный продукт (ВРП) и были инвестиции. Но ВРП не учитывает истощение природных ресурсов, ухудшение экологии, качество досуга и труда, да и в целом выстроенную систему общественных стимулов и ценностей. Например, если постоянно разрушать и заново строить одно и то же здание, ВРП будет расти, но качество жизни страдает.
Премьер-министр Дмитрий Медведев ранее говорил о том, что России нужно уходить от ВРП и постепенно переходить к так называемым индикаторам счастья, индикаторам качества жизни, которые позволяют оценивать развитие общества с разных сторон, более конкретно и достоверно. Я с ним полностью согласен. Мы как раз предлагаем новые индикаторы измерения прогресса. Такой более широкий взгляд на развитие заложен и в новых национальных проектах.
- Что мешает властям в регионах и на местах самостоятельно прийти к этим идеям и начать воплощать их в жизнь?
- Я бы выделил недостаток публичности и привлечения общественности к разработке стратегий. Есть примеры, когда стратегия просто согласуется с крупным бизнесом и властью, и на выходе получается формальный ведомственный документ, который к реальным потребностям людей и специфике региона относится мало. Альтернатива этому – работа с общественностью, интернет-опросы, глубинные интервью. Мы относимся к гражданам как к экспертам, потому что о своих потребностях они знают лучше.
Еще одна помеха – восприятие чиновниками региона или города как крупной корпорации, когда основная задача ее руководителя заключается в максимизации доходов и профицитном бюджете. Ради этого нужно привлекать инвестиции, даже те, которые идут во вред. Показатели, которым у нас придается большое значение (объем инвестиций, динамика промышленного производства), на деле искажают реальность. Часто это некий вариант статистических игр, поскольку хорошей и достоверной статистики нет.
Мне нравится пример, связанный с объемом ввода жилья на душу населения. В России из-за массового нового строительства он увеличился, но качество жизни – упало. Застройка пригородов многоэтажными микрорайонами-муравейниками, которые по современным урбанистическим концепциям представляют собой плохое, враждебное человеческим потребностям жилье. Развитые страны давно отказались от подобной «жертвы качеством в угоду количеству». Но по статистике «все хорошо»: квадратные метры на душу населения увеличиваются, чиновники рапортуют об успехах.
Вместо этого можно ввести новые стандарты застройки – строительство среднеэтажных кварталов с активными торговыми улицами, реализовать уход от микрорайонов. Это внедрение идеологии «полных улиц», то есть удобных для всех, в первую очередь для пешеходов и маломобильных групп граждан. Если в таких районах развивать системы скоростного экологически чистого общественного транспорта – троллейбусов по выделенным полосам, трамваев или городских электричек – вместо загазованного гетто мы получим положительный эффект для экологии через сокращение выбросов и стимулы для малого и среднего бизнеса, поскольку он активно развивается на остановочных пунктах, торговли и услуг.
Это и есть пример проектов с комплексной социальной, экологической и экономической эффективностью, где обеспечивается прогресс сразу по нескольким направлениям, о которых я говорил в начале.
Еще пример – развитие отраслей так называемой зеленой экономики и экологоэффективных решений, создание инновационных производств. Мы анализируем передовые технологические фронты, исследуем имеющийся в регионе задел и выбираем стратегические высокотехнологичные кластеры, на которых должен сосредоточиться регион.
Важно смотреть, чтобы инвестиции не превратились в «антиинвестиции», когда мы, например, вырубаем и застраиваем городские леса или расширяем производство пластика и вредных бионеразлагаемых отходов и потом накапливаем их. Или когда регион концентрируется исключительно на добывающем секторе или химической промышленности, имеющей ощутимую нагрузку на экологию. При этом развитию инновационной зеленой экономики, созданию условий для развития предпринимательства не уделяется должного внимания. Преследуя краткосрочные цели, мы уничтожаем благоприятную экологию и историко-культурное наследие. Тот фундамент, на котором можно было выстроить долгосрочное устойчивое развитие.
- Сталкиваются ли российские регионы с какими-то объективными ограничениями, которые мешают перейти на новые принципы? Какую роль играют здесь бюджетные отношения? В отличие от многих западных стран, в России финансы сильно централизованы, львиная доля средств распределяется из Москвы…
- Ограничения есть. Сейчас система построена так, что у регионов недостаточно собственных средств и они вынуждены участвовать в госпрограммах и конкурировать за федеральное финансирование. Отсюда и заявки на аэропорты, универсиады и другие мегапроекты и мегастройки. В регионах нет своего «бюджета развития». В таких условиях у большинства субъектов России стратегия становится демонстрацией намерений губернатора, подготовленной для федерального центра, в случае если будут деньги.
Действительно ли такие стратегии нужны властям?
- Насколько реально важны стратегические документы для самих чиновников, глав регионов, городов? Действительно ли они ориентируются на них в своей повседневной работе?
- У нас существует сверхцентрализация ресурсов, и во многих регионах власть все еще закрыта – коммуникация с обществом и инструменты прямой демократии только развиваются. В результате стратегии, как правило, не являются документами первого уровня, так как не несут публичной ответственностью перед обществом. Для губернатора первично исполнение майского указа и федеральной повестки, участие в госпрограммах. А для мэра – задач от губернатора.
В конце концов, у них есть свои показатели, по которым оценивают их деятельность, и на них они ориентируются. В первую очередь они связаны с развитием экономики, привлечением инвестиций и не отражают социально-экономического прогресса. На подавляющее большинство из них власти не оказывают прямого воздействия. Они зависят или от внешнеэкономических факторов, тех же самых санкций, делового климата или траектории предшествующего развития. Если было падение, то будет восстановительный эффект, но это не означает устойчивого роста. Власти в определенном смысле связаны по рукам.
Как ни парадоксально, именно это и приводит к неэффективному распределению ресурсов в долгосрочной перспективе. Реализуются инвестиционные проекты в промышленности, которые прямо вредят экологии. Обеспечивая рост инвестиций в строительство, города расширяются, застраивая пригороды многоэтажками. Огромные деньги уходят на содержание и ремонт автодорог, строительство надземных и подземных пешеходных переходов, развязок. Рано или поздно приходится выбирать, за счет каких статей это поддерживать, и урезают то, что наименее заметно для формальной отчетности: экология, благоустройство, общественный транспорт, больницы, школы и детские сады. То есть то, что и имеет наибольшую ценность для большинства.
- Получается, что ориентация на выполнение количественных показателей не только бьет по комфорту жителей, но и подрывает в конечном счете экономический потенциал: снижает перспективы для развития туризма, привлечения высококвалифицированных кадров, негативно отражается на здоровье, «человеческом капитале». Удается ли убедить чиновников и бизнес в том, что более комплексный подход к развитию территорий в итоге окажется более выгодным для всех?
- Власть консервативна: ей нужно выполнять либо поручения, либо индикаторы. Например, есть департамент транспорта, есть традиционное транспортное планирование. Если больше машин – больше дорог. То, что этим количеством машин можно управлять или что есть общественные интересы, которые не сводятся к автомобилям, остается за скобками.
У нас пока нет универсального решения, как повысить статус стратегии для города и региона. Но мы часто предлагаем литературу и зарубежные руководства, выступаем с семинарами перед первыми лицами, объясняем смысл преобразований, чтобы они прониклись новой идеологией, подходами, видели ситуацию в целом и понимали, что все сферы являются взаимосвязанными. Это то, что за рубежом называется «устойчивое развитие» – такое, которое не угрожает возможностям будущих поколений, которое не развивает одну сферу за счет деградации в другой сфере.
Мы должны не только написать документ, но и обучить, трансформировать взгляды. Мы стараемся повышать заинтересованность руководителей, чтобы стратегия стала личным делом первого лица региона или города, его собственной программой действий, в которой он убежден, его личными ценностями, которые он будет отстаивать.
В документах, которые мы пишем, обязательно есть разделы, где указаны результаты опросов общественного мнения, расписаны образы желаемого будущего. Мы стараемся, чтобы этот образ максимально учитывал уникальные для этой территории обстоятельства, без абстрактных «увеличим зарплату» или «увеличим продолжительность жизни». В опросах изучаем мнение общества по возможным реформам, предлагая выбрать содержательные альтернативы. Только они позволяют стратегии стать по-настоящему живым документом.
В этом смысле опросы – большое подспорье для нас в диалоге с властью. Те меры, которые изначально кажутся властям странными, например, развитие не только традиционных отраслей, которые уже приносят доход, но и высокотехнологичной зеленой экономики, запрет пластика, развитие общественного транспорта, уход от многоэтажной застройки, сужение проезжей части, получают поддержку и опору в общественном мнении. Дальше на публичных слушаниях и мероприятиях мы на это ссылаемся.
Замечу, что стратегия не реализуется, если изначально не удалось всем договориться. Если общество, бизнес и власть остались при своем мнении, то стратегия остается документом, в который никто не поверил и в реализации которого никто не заинтересован. Она оказывается предельно беззубой – в ходе согласований все острые углы срезаны, осталось только «улучшим, углубим, усовершенствуем, и все будет хорошо». Бесполезный труд на полку.
- В каких регионах удалось добиться успехов в этом направлении?
- У нас есть регионы-лидеры, например, Москва и Татарстан – там активно используют международный опыт. Там, как и в некоторых других регионах, все это уже делается самостоятельно.
Однако в большинстве регионов «интернет-демократия», глубинные интервью с населением, с общественностью, с экспертами остаются экзотикой. Сейчас у нас есть около десяти городских и региональных стратегий, утвержденных на законодательном уровне, где заложена такая идеология. Это Ялта, Симферополь, Керчь, Тольятти, Томская, Рязанская и Брянская области, Республика Карелия. Сейчас в активной стадии Курск и Курская область. Есть и интересные проекты здравниц на Южном берегу Крыма и в Евпатории, которые прямо основаны на концепции устойчивого эколого-ориентированного развития.
Стратегию Симферополя популяризовал блогер Илья Варламов и называл ее лучшей стратегией в России. Она была разработана по нашей методологии около двух лет назад, это одна из первых стратегий, которые мы делали, применяя перечисленные методы. В ней содержится значительное число конкретных мер по улучшению качества городской среды, например, в разделе «Пространство жизни».
Однако не везде удается реализовать принципы, которых придерживается наша научная школа, которые я называл в начале. Повторю, что это человеко‑ и эколого-ориентированный подход, максимальная демократичность разработки, когда жители выступают экспертами и соавторами.
- Что можно сделать, чтобы ускорить развитие методов разработки стратегий в России? Тормозит ли этот процесс стиль работы федерального центра с регионами?
- Важно помнить, что регионы могут делать свои проекты в рамках национальных и федеральных проектов. Федеральный центр делает огромную позитивную работу: управление в форме национальных проектов и указов имеет самую высокую степень реализации из всех других возможных вариантов, которые у нас были в последние годы.
Предыдущие приоритетные национальные проекты сыграли положительную роль, они были посвящены росту «человеческого капитала» – развитию образования, здравоохранения, жилищной сферы. Это ценностный выбор, что на первом месте у нас именно социальная сфера.
Текущие национальные проекты учли такие традиционно неэкономические сферы, как экологию, городскую среду, культуру, демографию, отчасти «правила игры» или институты, систему стимулов предпринимателей и так далее. Это задало и новую повестку в регионах.
Тут большая ответственность лежит и на СМИ, которые должны стать более объективными. Когда в стратегию включается прорывная или нетривиальная мера, и она подвергается критике со стороны консерваторов или просто популистской несправедливой критике в СМИ, самый простой способ – взять ее и вычеркнуть. А самый сложный – сесть за стол переговоров и убедить оппонента, вести содержательную научную дискуссию. Это самое трудоемкое, но без этого качество решений и качество стратегий не поднять. Ни федеральных, ни региональных.
Замечу, что мы всегда стараемся указывать на титулах стратегий и простых жителей, и экспертов, и представителей власти, которые внести значительный вклад в разработку стратегий, подчеркивая, что это общий совместный труд. Это общая ответственность и общее дело. Мы стремимся показать, что мы все – одна большая команда.
Приоритеты жителей
- Получают ли поддержку ваши идеи среди рядовых граждан? Каков отклик со стороны общественности?
- Если сравнить, как на вопросы отвечали за рубежом в развитых странах и в наших регионах и городах, то результат примерно одинаков. Жители отвечают «прогрессивно».
Они предпочитают видеть европейский среднеэтажный город с квартальной застройкой, развитыми общественными пространствами, зелеными зонами, дворами без машин. Выбирают многофункциональные кварталы с рабочими местами, а не «спальные» микрорайоны. Город, который безопасен для пешеходов с принципом «нулевой терпимости к ДТП».
В Ялте, например, жители единогласно проголосовали на общественных слушаниях за мораторий на застройку земель, где есть зеленые насаждения, за увеличение площади зеленых насаждений, парков и скверов, за экологичный транспорт, развитие крупнейшей в мире троллейбусной линии. А власти предлагали многоуровневые развязки, которые не только увеличат число личного автотранспорта, но и окажут экологическую, эстетическую и шумовую нагрузку.
Для диверсификации экономики люди проголосовали за высокотехнологичные кластеры, филиалы университетов – руководствуясь тем, что «мозги» предпочитают жить там, где хорошо и тепло. И нужно привлекать в Ялту высококвалифицированные кадры, снижая зависимость экономики от летнего сезона. По этому пути пошел ранее Лазурный Берег – профессура предпочитала переезжать из загазованного Парижа в пригороды Ниццы, где и была создана французская «кремниевая долина».
В этом плане стратегия Ялты – практически модельный пример такой конструктивной работы с жителями.
Вообще, у нас в среде управленцев традиционно считается, что в первую очередь надо строить дороги и развязки, расширять их. Но если мы спрашиваем мнение населения традиционно «автомобильных» городов, таких как Тольятти, то более 90% горожан говорят о приоритетности общественного транспорта, развитии скоростного трамвая, троллейбуса, сужении полос. Жители предпочитают пустить деньги, которые идут на развязки, в пользу школ и детские садов, экологии.
Чем больше мы исходим в стратегии от конкретных потребностей населения, тем лучше. В этом случае у нее возрастают шансы стать документом общественного консенсуса, когда люди будут говорить, что они сами формировали эти решения, а значит, и будут их отстаивать в ходе реализации.
В Керчи на первый план вышло возрождение славы города как древнейшего города России, «Города-героя», «Святоапостольского города», претворения в жизнь исторического «завещания» Петра Первого – создания в Керчи «Южной Пальмиры», то есть уникального в архитектурном плане города. То есть мы видим здесь первичную культурную, социальную и духовную направленность. За это проголосовали жители, но на слуху только Керченский мост.
- Насколько активны сами граждане в разработке стратегий, в участии в опросах?
- Граждане вовлекаются очень активно, и им надо сказать за это большое спасибо. Они переживают за свой регион. Обычно у нас проходит несколько стратегических сессий – открытые публичные диалоги, дискуссионные площадки, куда приглашаются все желающие.
Граждане, у которых есть идеи, собственное видение, активно дискутируют, и самое сложное здесь – сделать так, чтобы конкурирующие точки зрения отдельных лидеров общественного мнения или команд нашли компромиссное решение, которое устроит действительно всех.
У нас был интересный пример с Тольятти, и там людей консолидировала мысль, что город будет возрождаться и развиваться как город больших проектов, реализующий большую национальную идею. Вокруг этого удалось объединить людей. До этого все предыдущие попытки принять городскую стратегию в течение почти 10 лет оказывались неудачными.
- Случалось ли, что общественное обсуждение вырождалось в популизм, когда требования и желания начинали выходить за рамки реальных возможностей?
- Это зависит от того, как задавать вопрос. Если спрашивать, вы за «все хорошее» или против, то, конечно, скажут, что за все хорошее. Наша передовая практика – это глубинные экспертные опросы. Например, мы предлагаем десять альтернатив по реформе транспорта с детально прописанными решениями. Люди их обсуждают, изучают, выдвигают собственные предложения. Это альтернативы, где подробно написано, что будет конкретно сделано, какие есть плюсы и минусы и как это будет реализовано. Какие будут последствия, которые повлекут эти изменения.
У нас был интересный случай с опросами по теме «дворы без машин». Сначала автомобилисты были резко против, но при более полном взгляде на ситуацию люди осознали, что двор без машин, но с детскими площадками означает совершенно другое качество жизни. И они за это в итоге голосуют.
Самое сложное в нашей работе – это не написать стратегию, так как решения известны и зарекомендовали себя за рубежом. Самое сложное –
- Что происходит, когда ваша команда уходит из региона? Удается ли укоренить новые практики, сохраняются ли они без «поддержки» извне?
Когда мы уходим, приходят наши другие коллеги из РАНХиГС. Они анализируют, как совершенствуется система управления в регионе. В Академии есть много школ и команд, которые занимаются этими вопросами. Конкурс «Лидеры России» – из этой же серии. Стратегия – это 10% усилий по написанию и 90% по реализации. Самое сложное заключается именно в реализации. Для этого в Академии также есть другие силы и команды, которые оказывают значительную помощь регионам в улучшении управленческих моделей.