В.Н. Южаков (директор Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований РАНХиГС (ЦТГУ ИПЭИ РАНХиГС), д.философ.н., профессор) и Э.В. Талапина (в.н.с. ЦТГУ ИПЭИ РАНХиГС, д.ю.н.) представили участникам секции административного права и процесса прошедшей в Университете имени Кутафина (15-ой Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» предварительный проект федерального закона об основах качественного (надлежащего) государственного управления в Российской Федерации.
Проект подготовлен сотрудниками ЦТГУ ИПЭИ РАНХиГС (Южаковым В.Н.; Талапиной Э.В.; в.н.с., к.э.н. Добролюбовой Е.И.; в.н.с., д.ю.н. Тихомировым Ю.А.) на основе исследования перспектив развития законодательного регулирования процесса государственного управления в Российской Федерации, выполненного в рамках государственного задания РАНХиГС.
По мнению докладчиков проведенный анализ позволил сделать вывод о том, что системное развитие правового регулирования российского государственного управления в интересах повышения его качества, требует разработки и принятия федерального закона об основах осуществления государственного управления.
Исходя из этого вывода, разработан предложенный вниманию участников конференции предварительный (рабочий) проект федерального закона «Об основах качественного (надлежащего) государственного управления в Российской Федерации». Этим законопроектом надлежащим (качественным) предлагается признавать государственное управление, отвечающее требованиям обоснованности, результативности и эффективности.
Его принятие, как считают разработчики, позволит достичь системности правового регулирования процесса государственного управления как управления по результатам. Прежде всего, за счет принятия согласованных базовых норм, устанавливающих взаимоувязанные требования к организации государственного управления в целом - ко всем стадиям его управленческого цикла, к составу и исполнению государственных функций, инструментам и механизмам государственного управления.
Несмотря на то, что законопроект основан на новом понимании государственного управления, его принятие не разрушает сложившуюся систему нормативного обеспечения в сфере государственного управления, а напротив, довольно плавно в нее вписывается. Одновременно это позволяет, во-первых, зафиксировать и обосновать на уровне федерального закона ориентированность государственного управления на общественно значимые результаты, во-вторых, унифицировать функционирование субъектов государственного управления при исполнении государственных функций.
По мнению разработчиков, существенным аргументом в пользу разработки и принятия предлагаемого закона является то, что новая модель российского государственного управления, которая ориентирована на постоянное повышение его качества (обоснованности, результативности и эффективности), позволит существенно оптимизировать расходы бюджета на государственное управление. Так, предлагается норма, согласно которой государственные функции, осуществление которых не оказывает влияния на достижение конечных общественно значимых результатов, реализацию законных прав и интересов граждан и организаций, не удовлетворяют критерию обоснованности и исполнению не подлежат.
Законопроект состоит из 22 глав, объединяющих 129 статей. Законопроектом определяются требования к порядку осуществления государственного управления, обеспечивающие его обоснованность, результативность и эффективность. Эти три критерия в совокупности обеспечивают качество государственного управления, которое должно реализовываться в соответствии с вводимой законом системой принципов государственного управления (принцип законности; принцип защиты прав и свобод человека и гражданина; принцип управления по результатам; принцип полноты управленческого цикла; принцип экономической эффективности; принцип оптимальности субъектов государственного управления; принцип ответственности государственного управления; принцип пропорциональности; принцип открытости и общественного участия).
Законопроект, как отметили докладчики, предусматривает новую типологию государственных функций, которые подразделяются на:
- выработку государственной политики
- регулирующие функции (нормотворческая деятельность, оказание государственных услуг, разрешительная деятельность, контрольно-надзорная деятельность)
- функции прямого управления (администрирование доходов, управление государственным имуществом, государственная инвестиционная деятельность, оказание бюджетных услуг, производство иных общественных благ).
К каждому типу государственных функций устанавливаются требования, в том числе к результатам и показателям результативности, а также особенности управленческого цикла.
В рамках систематизации управленческой деятельности вводятся понятия цикла государственного управления, а в зависимости от вида результатов выделяются циклы стратегического, тактического и операционного управления.
Законопроектом вводится, в том числе, понятие и определяются требования к порученческому циклу (реализация отдельных решений, принятых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо уполномоченными ими коллегиальными субъектами государственного управления, руководителем, заместителем руководителя субъекта государственного управления (поручений)). При этом, если поручение по своему содержанию входит в противоречие с принятым документом стратегического (тактического) планирования в данной сфере, в составе поручения должна быть предусмотрена подготовка акта о внесении изменений в соответствующий документ стратегического (тактического) планирования.
В заключение, по итогам состоявшегося обсуждения докладчики обратили внимание на инициативный характер предложенного проекта и пригласили участников к его активному обсуждению.
Приложения:
1) Презентация: О проекте федерального закона об основах надлежащего государственного управления