Традиционная русская забава

«В реформе 1699 года видим один из многих симптомов недуга, которым страдает русское управление на протяжении столетий. Это борьба правительства, точнее, государства, насколько оно понималось известным правительством, со своими собственными органами, лучше которых, однако, ему приискать не удавалось»,— гендиректор Института прецедента Александр Верещагин на семинаре Центра стратегических разработок (ЦСР) по регуляторной политике не зря вспоминал эту цитату из Ключевского.

Реформы 2018 года еще не состоялись, но очевидно, что добрая историческая традиция будет продолжена: правительству снова придется бороться с самим собой. На этот раз, возможно, с помощью специального органа власти по дерегулированию — «административного трибунала».

«Трибунал» — потому, что, как объясняла руководитель направления «Институты и общество» ЦСР Мария Шклярук, «название должно отражать силу института», и слово «трибунал» «исторически ассоциируется с сильным органом, принимающим императивные решения», а «комиссий и советов уже столько, что никто не поверит, что это серьезно».

В серьезность правительственной комиссии по административной реформе, в частности, уже никто не верит, хотя Шклярук и назвала ее «прообразом трибунала», но «никто даже и не вспомнит», когда эта комиссия в последний раз занималась дерегулированием.

Даром что формально среди ее задач «были и остаются выработка решений по ограничению вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, прекращение избыточного государственного регулирования, исключение избыточных регулирующих функций федеральных органов власти».

Это будет постоянно действующий орган со своим секретариатом и другими механизмами, как в министерствах, не то что комиссия, которая время от времени собирается.

В общем, трибунал, как надеются авторы идеи, станет «органом целесообразности» и «проводником здравого смысла», который сможет устранить многие «точки торможения», то есть, в определении ЦСР, нормы (или правовые пробелы), которые «препятствуют обычному, разумному разрешению жизненных ситуаций», действиям, направленным «на развитие, на прирост частного блага, а следовательно, и на прирост общественного блага».

«Такие точки,— указала Шклярук,— есть в любой сфере правового регулирования: и в гражданском, и в трудовом, и в уголовном праве. Государство постоянно с этим борется: для этого есть мониторинг правоприменения, который, правда, нигде не работает эффективно, оценка регулирующего воздействия, которая работает более эффективно, и оценка фактического воздействия, которая применяется очень мало. Польза от этих инструментов есть, но они не позволяют решать проблемы по мере поступления и они не императивны по результатам, то есть носят скорее рекомендательный характер».

Ограничения среды

Судя по обсуждаемым вариантам и уже названным ограничениям, «чрезвычайщины», которой веет от слова «трибунал», в разрабатываемой конструкции и близко нет — только название впечатляющее. Как отмечает Цыганков,административный трибунал на самом деле такой же deregulation unit, который проводит, по сути, расширенную оценку фактического воздействия, включающую экономический анализ права и публичные консультации, но не опутан многочисленными согласованиями, как сейчас Минэкономразвития.

По его мнению, ту часть задачи по расчистке регулирования, которая связана с нормативными актами советской эпохи, можно решить и без такой оценки — их «проще отменить, установив дату отсечения — например, отменить все, что было принято ведомствами до 1 января 1992 года». Не моментально, а дать какой-то срок, чтобы, если в этих актах есть что-то нужное, органы исполнительной власти могли принять эти нормы заново, уже проведя через процедуру ОРВ: «В ряде земель Германии, к примеру, давали от девяти месяцев до двух лет, а австралийское правительство — десять лет на перестройку прежних актов».

А вот что касается документов новейшего времени, то, указывает Цыганков, «самый больной вопрос с расчисткой актов заключается в том, что бизнес затрудняется назвать не то что десять, а хотя бы пять экономически значимых актов, которые надо отменить (а не просто поправить).

Потому что на самом деле отрасль редко беспокоит правовой акт в целом, но чаще ряд его положений, а иногда и какая-то отдельная его норма сама по себе безобидная, но в соединении с другими нормами из других актов отравляющая регуляторную среду, как “бинарный газ”».

«Мы,— продолжает Цыганков,— считаем правильным поддержать идею ЦСР по созданию такого органа по дерегулированию, понимая, что после трех-четырех лет решительной работы, устранения точек торможения можно перейти к той модели, которую мы видим в странах ОЭСР, то есть к созданию Национального совета (комиссии) по совершенствованию регулирования. Потому чтодерегулирование — вещь хорошая, но это такое хирургическое вмешательство: взяли, снесли какую-то часть законодательства, а потом она начинает нарастать».

«Кроме того,— указывает Цыганков,— ЦСР придает трибуналу функционал преодоления точек торможения не только для бизнеса, но и для частных лиц! И тут еще одна важная часть блока по регуляторике “Стратегии”: необходимо принятие закона о законах, который бы систематизировал нормотворчество, установил иерархию правовых актов.

Но этого недостаточно — современный закон о законах должен включать и положения о центральном органе по регуляторике, и процедуры ОРВ, ОФВ, правовые эксперименты, регуляторные “песочницы”, другие инструменты умного регулирования и должен защищать их. Сейчас чиновники ОРВ и различные экспертизы (антикоррупционную и другие) зачастую воспринимают просто как задержку в выпуске акта».

Совсем неочевидно, впрочем, что возведение всех этих процедур в ранг определенных законом изменит отношение к ним государственных служащих. Из анализа международного опыта следует, что для успеха дерегулирования требуются серьезные стимулы.

«Успех deregulation units в Хорватии (середина 2000-х), в Мексике (в 1990-е), в Южной Корее (в конце 1990-х) во многом был связан с очень сильными внешними вызовами,— соглашается Цыганков.— Хорватия хотела в ЕС, и им нужно было гармонизировать законодательство. Мексика хотела в ОЭСР. Южная Корея как раз переживала период демократизации после избрания первого гражданского президента».

Опыт дерегулирования Великобритании в другом: страна никуда не спешила, но, отмечает Цыганков, там действуют другие триггеры, связанные со сменой правительств (правящих партий) в результате выборов.

У России подобных внешних триггеров, очевидно, нет, да и наличие внутренних, мягко говоря, неочевидно.

«Мне, без сомнения, кажется привлекательной мечта о боге из машины, когда правительство учреждает некий орган, который начинает делать нечто противоположное тому, чем правительство занималось до сих пор,— признавал на семинаре ЦСР ведущий научный сотрудник РАНХиГС Вадим Новиков.— Нов теории решения изобретательских задач есть такой постулат, что идеальная машина — та, функции которой выполняются, а самой машины нет.

Может ли так быть, чтобы административного трибунала не было, а его функции выполнялись? Может ли правительство работать как этот трибунал? Могут ли вице-премьеры работать как этот трибунал? Могут ли министры работать как этот трибунал? У всех нас есть дежурный ответ на этот вопрос. Если мы скептичны по отношению к возможности такой работы правительства, это дает некоторые основания для скептичности по отношению к работе этого трибунала».

Административный трибунал, по мнению Новикова, можно создать, хуже не будет, но ключевая вещь даже не для успеха трибунала, а для успеха дерегулирования вообще — это «другие представления».

«Почему правительство не может работать так, как этот трибунал? Простое объяснение: потому что, наверное, у правительства есть понимание того, что можно считать эффективным и неэффективным, что можно считать соразмерным, а что несоразмерным,— отмечает Новиков.— И людям, которые принимают эти акты,— министрам, председателю правительства — в тот момент, когда они их подписывают, эти акты не кажутся ни неэффективными, ни несоразмерными, ни плохими. Они считают, это хорошо. И непонятно, откуда возьмутся другие представления».

Правда, часть этих представлений служащие, судя по словам Новикова, уже сейчас могли бы взять из Конституции РФ.

Полный текст статьи